湖南省委党校中青班学员论文选登（1）
发布时间：2007/2/5 20:50:08
加快推进长株潭经济一体化的思考
王建敏
加快推进长株潭经济一体化是省委、省政府做出的重大战略举措。自长株潭经济一体化战略实施以来，在省委、省政府的正确领导下，通过省直部门和三市的共同努力，一体化工作取得了明显的成效，但与社会的普遍期望还有较大差距。最近召开的省九次党代会，提出要“着力推进长株潭经济一体化，务必取得实质性进展”，对一体化工作提出了更高的要求。如何抓住机遇，迎接挑战，乘势而上，尽快取得突破性进展，是一个值得研究的课题。下面，我结合自己的工作，谈谈这方面的一些思考。
一、面临的形势
（一）层次更高，长株潭城市群发展已上升为国家战略
一是十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》在强调“珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区，要继续发挥带动和辐射作用”时，还特别强调要“加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力”。二是在国家《第十一个五年规划纲要》中提出“要把城市群作为推进城市化的主体形态，重点发展以沿海及京广、京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴”。长株潭城市群就处在“一纵”即京广京哈线上。三是中共中央、国务院在《关于促进中部地区崛起的若干意见》中提出，要“以武汉城市圈、中原城市群、长株潭城市群、皖江城市带为重点，形成支撑经济发展和人口集聚的城市群，带动周边地区发展”。这是长株潭城市群首次进入国家层面的战略意见中，标志着长株潭城市群的发展已经上升成为国家战略，长株潭城市群的发展面临新一轮的发展机遇。另外，国家发改委把长株潭纳入中部老工业基地改造“笼子”，将给予政策、项目和资金支持，对长株潭三市老工业基地的改造乃至实力的再造都提供了重要契机。
（二）优势更足，长株潭城市群在中部地区相对领先
一是基础优势进一步突出。长株潭地区产业基础良好，交通装备、有色等产业在全国具有重要地位。与武汉城市圈、中原城市群、皖江城市带等城市群比较，长株潭城市群走在前列，经济一体化发展程度相对较高，人均GDP排中部之首，特别是规划到2020年，长株潭区域城镇化水平将达到60％至62％，将发展成为在华中经济圈中具有举足轻重地位、在国内具有很强竞争力的组群式的特大型城市。二是后发优势进一步显现。随着沿海地区产业梯度转移逐步加快，长株潭面临着借力发力的良好机遇。世界银行认为“长株潭的区位优势和经济格局在世界上是独特的，长株潭经济一体化捕捉到了未来城市发展动向，发展前景令人鼓舞”，并积极提供贷款支持，为加快建设提供了资金保障。同时，2007年的泛珠三角区域合作会议在长沙召开，这将进一步提升长株潭城市群在全国的影响力。三是区位优势进一步提升。长株潭三市位于我国南部的中心腹地，是京广经济带、泛珠三角经济区、长江经济带的接合部。近年来，随着京广、沪昆、湘桂等铁路干线的提速改造，以及水运、空运的发展，已基本形成四通八达的综合交通网络，具备建设区域性中心城市群、影响和辐射四方的区位优势。同时，大珠三角——长株潭——武汉——郑州发展轴将成为我国未来经济发展的重要主轴。
（三）动力更强，长株潭城市群已成为湖南崛起的引擎
经过“十五”期间的快速发展，长株潭一体化发展取得了明显了成效。一是经济一体化观念得到强化。省委、省政府推进长株潭一体化的战略决策，得到全省各级各部门和三市的拥护，省内各部门和一些科研院所形成了大量关于长株潭经济一体化的研究成果，国内有关城市群的研究中长株潭也受到关注，形成了较强的舆论氛围。二是规划体系框架初步形成。制订出了五同专题网络规划、《长株潭城市群CDS最终报告》、《长株潭产业一体化发展规划》、《湘江生态经济带开发建设总体规划》、《长株潭城市群区域规划》、《长株潭经济一体“十一五”规划》。三是重大项目运作取得进展。湖南城市发展世行贷款项目已经启动，三市沿江新城区加速相向发展。四是进入快速推进阶段。省委、省政府提出了“3＋5”的构想，即以长株潭三市为中心，包括岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳，对长株潭寄予了极大希望，要求大力推进交通同网、能源同体、信息同享、生态同建、环境同治等“新五同”建设，打造全国较具影响力和冲力的现代城市群，建设现代装备制造及高新技术产业基地、现代物流基地。
二、存在的问题
1、发展速度不快，实力不强
改革开放以来，长株潭三市发展迅速。但在经济国际化进程中面临着来自国内外的激烈竞争，不进则退，慢进也是退。现在，东南沿海的城市经济发展已经奠定了坚实的基础，西部地区的中心城市正乘西部大开发政策的东风步入快车道。长三角、珠三角、京津冀已成为全国三大举足轻重的城市群，发展速度和质量大幅提升，长株潭与它们的差距越来越大。在全国省会、副省级和计划单列市，将三市与同级的城市比较，长沙处在中游水平，湘潭和株洲则处于中下游水平。与沿海地区相比，长株潭三市工业发展的差距仍然很大，严重制约产业一体化的进程。如果从国际上来比较，长株潭三市的对外经济竞争力，主要通过低技术含量、低附加值的产品出口，直接打入国际市场，参与国际经济竞争模式落后，对外拓展不足，吸引大跨国公司、大证券公司、跨国银行和巨大核心研发能力的特大型企业不够，长株潭城市品牌形象还比较单薄。
2、产业结构不优，关联不紧
长株潭是我省重要的产业密集区和工业基地，经过改革开放20年来的建设和发展，三市工业取得了长足发展，在全省工业中占有重要地位，但也存在一些问题。一是产业结构有待优化。由于历史的原因，老工业基地形成的冶金、化工等传统行业，改革困难多，升级改造难度大。中央企业与地方企业整合重组困难，也直接影响三市产业竞争力的提升。文化、轨道交通等受到严格的行业管制，优势产业难以壮大。二是产业关联度有待提高。三市工业产业布局近似，相互之间没有形成有机合理的产业分工。从三市明确的支柱产业看，虽然各有优势和特色，但仍有一定的重复。除电子信息外，其余均为传统产业，产业前后关联效应不强，主导产业产品链条短促，带动作用不明显。三是高新产业发展有待加快。长株潭三市聚集了全省90％以上的科研人员和80％以上的科研成果，科技优势十分明显，但与世界高新技术产业迅猛发展的趋势，与长株潭作为带动全省经济腾飞的增长极的要求相比，三市科技优势发挥的还不够，科技成果转化率不高，高新技术产业化进程不快，带动作用不明显，高新技术产业在经济总量中的比重仍然偏小。
3、体制机制不活，创新不够
长株潭作为三个独立的行政区域，在经济一体化的推进过程中，仍然存在许多体制机制性障碍，面临制度创新的巨大挑战。一是区域规划难落实。现行的财政、税收、投资等各种体制、政策，从中央到地方都以行政区划为基础，客观上导致三市一体的布局建设难以到位，虽然省市初步建立了沟通协调机制，但在涉及各方利益时未能有效发挥作用。规划中明确了主体功能区划，由于没有建立配套的政策体系，操作难度大。同时，受现行条块管理体制和相关法规限制，基础设施难以形成三市共建共享的机制。二是城乡发展难统筹。城乡二元体制仍未打破，农村人口向城镇转移、公共服务均等化仍然面临户籍、社保等诸多体制性障碍，重点城镇建设受土地、财政投入等因素制约，发展不快，城乡一体化的桥梁作用有待发挥。三是资源要素难整合。资本市场工具单一，适应不了市场化融资的要求；中介服务市场，存在不合理的部门准入限制；社会事业领域改革步伐不快，教育、科技等资源难以共享，公益性文化体育设施缺乏统筹布局和综合利用，推进社保一体化面临众多困难和问题。
三、发展的对策
长株潭城市群是湖南的精华，是全省城市化的龙头，也是推进新型工业化的关键。省委、省政府明确提出，长株潭经济一体化务必取得实质性进展，使长株潭城市群延伸为大城市连绵区、新型工业化的核心区、现代服务业的示范区、城市化经验的汇聚区，要实现这一目标，必须突出以下五个重点。
（一）突出规划引导，以空间布局的不断融合推进一体化。规划的水平决定发展的水平。加强三市规划的衔接，加大重大发展战略的协调，进而推进空间布局的不断融合是加快一体化进程的重要基础。目前，长株潭一体化规划体系框架已初步形成，但与长三角合作相比还有差距。2004年11月，国家发改委正式启动编制长三角区域规划，从实施国家战略的层面来考虑长三角未来发展的整体定位、着力解决跨行政区划的重大问题。因此，推进长株潭一体化，首先在更高的层次上完善规划。在国家、省一级层面，建立法律保障机制，尽早实现规划立法。建立政策支撑体系，协同地方立法。比如，对主体功能区要探索区域性管理模式，在市场机制、合作机制、扶持机制上建立相应的政策体系。其次在更严的要求中实施规划。切实建立规划实施的跟踪机制和责任机制，强化规划实施，保证规划的权威性和指导性。建议省里建立长株潭一体化展示中心，制作声光电一体化的沙盘模型和多媒体演示光盘。再次在更细的范围里落实规划。要将规划细化为年度计划、工作方案、建设项目乃至可操作的实施办法。建议借鉴长三角区域经济一体化的经验，以合作专题的形式推进规划落实。可考虑三市的共同利益，从三市迫切需要解决的问题入手，每年确定一个专题，落实一批项目，解决一些问题。
（二）突出优化结构，以优势产业的不断整合推进一体化。目前，三市产业结构不优，产业一体化程度不高，中央企业与地方企业整合重组困难等问题，直接影响三市产业竞争力的提升。因此，要不断优化三市的产业结构，以产业集群的理念来整合产业的发展，加强产业结构的分工与互补，形成产业网络。第一，产业定位上要错位发展。省里要明确提出，三市产业发展必须强调突出特色，深化分工，优势互补。要在先进制造业、高新技术产业和现代服务业的大框架下，进一步明确长沙以电子信息、工程机械、食品、生物制药为主；株洲以交通运输设备制造、有色冶金、基础化工、健康食品为主；湘潭以黑色冶金、精细化工为主，三市各自的支柱产业贡献占当地规模工业的比重都在50%以上。第二，培育方式上要集群发展。在推进新型工业化过程中，长株潭作为全省工业化最高的地区，在轨道交通、工程机械、电子信息、生物工程、文化产业等领域，要通过科技创新，集群发展，培育长株潭产业品牌，打造全国有重要影响的先进制造业基地、高新技术产业基地和现代服务业中心。比如，长沙重点发展电子信息、机械、食品，株洲重点发展有色冶金、化工、机械、建材，湘潭重点发展机电、冶金、化工、建材。第三，政策扶持上优先发展。针对长株潭在全省的优势、在全国的特色，研究出台扶持产业发展的重大政策，为企业发展搭建平台，提供支撑。重点要集中优势资源、优势资本向长株潭地区倾斜，加快产业集群发展，把优势领域做大做强。要以市场为导向，以资产为纽带，以效益为中心，按照“政府引导、企业自主、市场运作、政策扶持”的原则，积极推进长株潭三市优势资源通过集资扩股、外引内联、兼并等集团化方式，组建跨地区，跨所有制、跨行业（部门）、多功能的大型企业集团，加速优质资产向优势企业集聚，尽快提升三市企业的核心竞争力。
（三）突出改革创新，以体制机制的不断磨合推进一体化。推进长株潭经济一体化，必须加快改革步伐,打破行政壁垒,革除一切影响一体化的体制性障碍,加快实现“三个转变”,即逐步从事物性的合作转向政策性的对接、从局部性的合作转向整体性的谋划、从阶段性的合作转向制度性的约束，营造体制优势，为经济一体化提供强劲的发展动力。一要创新行政管理体制。突破行政区划壁垒，对区域相关政策、规划实施进行协调、监督；加强各级、各部门联动，对三市交通、国土、规划等部门实行区域性治理；进一步转变政府职能，提高服务效率。二要创新公共服务体制。按照三市共享均等化公共服务的目标，对三市科教文卫体等公共资源进行统筹布局、统一制度和服务标准，实现资源共享。适应农村劳动力大规模转移的需要，加快建立区域城乡统筹的就业、住房、社会保障体制。三要创新市场流转体制。经济一体化首先是市场的一体化。要通过改革，建立无障碍的市场流转体系，促进企业制度融合趋同，使企业真正成为独立的市场主体；促进市场运作制度一体化，使市场对资源的配置与整个长株潭区域内更为有效。建议抓住国家实施中部崛起战略的良好机遇，尽快申报建立长株潭城市群国家综合配套改革试验区,力争使长株潭区域经济发展上升为国家区域经济发展重点。
（四）突出交通切入，以基础设施的不断接合推进一体化。按照现代区域经济理论，区域经济发展取决于区域之间物质、能量、信息、人员交流的规划与频率，而以交通切入，构建网络化、开放式的基础设施体系，是营造良好一体化发展环境的基础条件。坚持交通切入。以交通为切入点，加快相向交通网络的建设；以城市道路建设的标准来建设三市间的交通道路，构建便捷的城市立体交通。可考虑将三市范围内的道路收费站逐步外移，减少运营成本，促进交通一体化。同时，抓紧作好三市迫切需要解决的交通、环保、旅游、电信、广电一体化等方面的问题。坚持向心发展。向心发展是长株潭城市群发展的必然趋势。建议借鉴国家设立深圳等经济特区的思想，在三市的结合部（暮云、易家湾和白马垅一带）设立“金三角经济协作区”，营造一个新的经济热点。金三角经济协作区的开发建设要重点考虑通过增加长株潭三市一体化的“向心力”和整体形象吸引力，真正展现21世纪生态协调、环境一流、风景优美的湖南特大型现代城市的风貌。同时要加快城乡统筹步伐，建立以城带乡的公共服务体系，以核心区小城镇为重点，促进城市基础设施、公共服务、现代文明向农村延伸，把推进一体化与建设新农村结合起来。坚持项目跟进。要突出重点项目的带动作用，按照总体规划的要求“研究一批、规划一批、准备一批、实施一批”，推进项目建设,确保重大项目办一件、成一件、见效一件。重点抓好长株潭轻轨，长株潭主要交通道路对接，湘江航道、港口、码头建设，改造提升黄花机场。搞好湘江沿江风光带开发，落实环境同治规划项目。坚持生态同建。坚持可持续发展，推进三市生态同建，环境同治，促进人与自然和谐发展，建设环境优美的宜居城市群。
（五）突出互利共赢，以多种力量的不断聚合推进一体化 。一体化是各地政府在利益博弈过程中的一种选择，一体化的根本目的是共同利益最大化。只有能够为各方的发展提供新机会和空间的经济一体化才能被各地普遍接受，只要多个层面、多种力量的不断聚集才能形成强大的工作合力。一要政府引导。以强硬的行政手段推进一体化，进一步加强领导，落实责任，将其作为湖南的“一号工程”来抓。建议省委、省政府充分发挥省长株潭办的权威，建立目标责任考核制度，对长株潭三市及省直有关部门推进一体化工作进行目标考核。进一步完善三市党政领导联席会议制度，建立常设的协调机构，加强沟通，促进合作。二要市场推进。充分发挥市场无形的手的作用，通过市场的一体化，促进经济一体化。全面清理阻碍生产要素和商品自由流动的各种不合理规定，推进三市要素市场、商品市场的制度对接、统一互联，着力构建市场共同体。比如，建立区域性产权市场，使资本和技术在三市无障碍流动；建立统一的土地市场，实现一体化配置；建立统一的人力资源市场，使人力资源自由有序流动。三要多层合作。在政府层面之下，还要设立政府部门、行业、企业、学术界等层面的合作与协调组织。政府各部门之间，要建立相应的协调机构，如教育部门的相互协调、资源共享，交警部门的相互协作、合作执法，设立共同的规范标准度，民间企业之间的协调机构，要运用市场手段，在各方面利益最大化的基础上实现区域利益最大化。通过多个层面的协调合作，形成工作合力，加快推进长株潭经济一体化。
（作者系湖南省委党校第31期中青班学员、株洲市发改委主任）
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